中国开发区管理机构依法行政述略
依法行政是现代法治国家的政府所普遍遵循的一项法治原则，这在当前我国各级政府及法律、法规授权具有行政管理职责的组织中得到共识。开发区虽然本质上不属于政府序列范围，但作为一种以发展经济为主要功能的社会组织，多数地方均通过地方性法规授权开发区具有一定行政管理职能，于是依法治区也就成为开发区发展过程中的当然之义。开发区在建区伊始就明确提出"依法治区"的指导思想。围绕依法治区的基本要求，各地开发区按照关于促进所在省、市依法行政的一系列法规、规章和规范性文件为参照依据，结合开发区经济功能区的属性，建立了相对完善的促进开发区管委会及其内设机构依法行政的制度体系。这些制度对于开发区营造适应市场经济和国际规则、国际惯例的投资环境起到了重要的促进作用。
开发区作为各地发展经济，对外开放的先行区域，其依法行政应该需要从两方面去理解，一方面是作为具有一定的社会、经济功能的社会组织所具有的国内法上的依法行政，另一方面是作为先行对接国际社会，外向型特点浓厚的实行特别政策的经济功能区所具有的国际法、国际惯例上的"依法行政"。第一方面的依法行政，人们比较容易理解，也是目前各地所普遍倡导的做法。但对于开发区来说，恰恰是第二方面的依法行政具有更深刻的意义。首先，开发区设立之初，在国内法治环境尚不成熟的条件下，开发区区域内的社会、经济管理，甚至一定范围的民生管理，都参照了国际规则、国际惯例，这种对国际规则、国际管理的主动对接是开发区发展初期的最大特色，也是促使开发区快速发展的重要动力；其次，开发区作为对外开放的先行区域，其对国际规则、国际惯例的主动对接，又反过来又在一定程度上促进了国内法意义上的依法行政。一方面，开发区通过主动对接国际规则、国际惯例促进了一定领域内依法行政意识的启蒙；另一方面，开发区的先行试验，参照国际规则、国际管理建立起来的一些制度，又为国内法上的依法行政相关制度的构建提供了一定的实证基础。至少在国内行政法，甚至经济法、商法规则的发展上，很多现行法规则虽移植于国际先进理论，但也有得益于开发区先行先试的实证基础的发展痕迹。
一、对国际规则和惯例的主动对接
经济技术开发区是中国特有的概念，国际法上一般把我国目前的经济特区、经济技术开发区、保税区、出口加工区等这些实行特殊经济政策的区域统一称为特殊经济区(Special Economic Areas,SEA)，从国际法上来说，是指一个主权国家或地区为达到促进本国或本地区经济发展等目的，在其管辖范围内专门划定的一块、实行与国内其他地区不同的特殊政策的特殊经济区域。当今世界范围内，特殊经济区的称谓、表象及具体做法千差万别，但其基本类型主要有保税区、自由港、自由贸易区、出口加工区、综合型经济自由区和科学工业园区等几种形式。特殊经济区是世界经济发展中的一个普遍现象，是为发达程度不等的国家及地区广为采用的参与经济全球化和促进经济发展的战略措施与政策工具。我国现存包括经济技术开发区在内的特殊经济区是在我国从计划经济体制转向市场经济体制、从封闭经济走向开放经济、从落后经济走向发展经济的过程与背景中，从我国国情出发，借鉴了世界特殊经济区包括一些发展中国家及地区特殊经济区的某些经验，作为全国改革开放发展战略的重要组成部分和重要政策措施而设立的特殊经济区域。【注[1]】开发区本质上属于特殊经济区，其对国际通行规则和惯例的对接是其建立及发展中的应然之义。
（一）特殊经济区的本质特征及其国际通行规则、惯例
归纳起来，世界特殊经济区一般的本质特性与共同规则主要有：
1、在空间上具有特定区域性，即划定明确的区域范围，有效地控制管理好特殊经济区与国内其他地区的分界线。
2、在活动领域上具有经济限制性，即严格地将自己的活动限制在经济领域，以便获得国际国内的广泛认同与支持。
3、在经济活动上具有自由性、开放性乃至准离岸性，即国家及政府特别赋予其特殊经济区内的企业以充分自由，包括商品流通自由、进出口自由、资本投资自由、资金流动自由、货币兑换自由、经营活动自由、市场交易自由、人员进出自由等，从而使特殊经济区中的企业与人员、要素及产品、经营方式与管理体制等都是世界性的，使各种形式的特殊经济区都或多或少地处于一国关境之外，带有离岸经济的特性。
4、在生存与发展上具有特殊政策依赖性，即世界上绝大多数国家或地区一般都先行制定专门适用于特殊经济区的法律、法规及其实施细则，并据此建立一套制度体系，对其建设和管理进行必要的规范，赋予特殊经济区以特殊权力、特殊政策、特殊法规、特殊管理体制等，构筑特殊经济区存在与发展的根本前提及条件。
5、在管理体制上具有特殊性、权威性、灵活性、高效性与非赢利性，即世界大多数国家及地区的特殊经济区管理当局一般都根据法律授权实行机构一体化、管理一元化、服务一条龙；管理机构一般都按照公共事业原则运作，不以赢利为主要目的，以减少使用特殊经济区的成本，增强特殊经济区吸引力，保障其战略性目标的实现；管理体制一般都采用国家级管理系统与地方组织体系合理分工、有机结合的两层管理体系：国家设立专门的宏观管理机构进行宏观决策、立法、监督、协调，并负责对全国各地特殊经济区进行设立审批、监督、检查和协调管理；地方组织体系则对特殊经济区的微观经济活动进行组织、领导和日常经营管理。
（二）开发区对国际规则、国际惯例的对接
对照世界特殊经济区一般的本质特性与共同规则，开发区显然基本上是按照这种规则构建并发展的。
1、开发区空间区域是特定的。各个国家级经济技术开发区的四至区域都是经国务院批准的，没有经过批准机关的同意，不得扩大或缩小开发区的地域范围。
2、开发区的功能限定于经济领域。开发区的设立主要是为了发展经济，开发区本质上主要是经济功能区。尽管在开发区发展中，存在一定范围内的社会管理事务，但多数社会管理事务也是服务于开发区经济功能属性，并不能改变开发区的经济功能属性。
3、开发区经济活动上相对自由、开放。由于国家和各地对开发区实行特殊的政策，特殊政策不仅体现在政策的优惠方面，还体现在开发区经济活动相对于其他区域，经济主体具有更多的灵活性和开放性。
4、开发区具有特殊的政策依附。尽管国家并没有颁布全国统一的适用于开发区的法律、法规，但国家却制定了很多关于开发区建设、发展的政策措施，这些政策措施均赋予了开发区特殊政策。各地为促进开发区的发展，多数通过颁布地方性法规或政府规章，确立了开发区的特殊地方和特别政策，对开发区建设与管理进行必要的规范，赋予开发区以特殊权力、特殊政策、特殊法规、特殊管理体制等。依托国家的政策和各地地方性法规、政府规章，开发区基本建立了相对完善的政策体系，构筑了开发区存在与发展的根本前提及条件。
5、开发区管理机构一体化、管理体制一元化，开发区的管理机构一般都按照公共事业原则运作，并不以赢利为主要目的。各地关于开发区的立法都将开发区的管理机构--管委会作为当地政府的派出机构，或者授权开发区管委会管理开发区一定范围内的事务，开发区的管理机构是唯一的，管理体制也是单一的。尽管部分开发区实行了与行政区合署管理的模式，从主体逻辑关系和实践操作来看，属于开发区范围内事务，其管理主体仍是开发区管委会，并不影响开发区管理机构的一体化和管理体制的一元化。
综上分析，可以看出，开发区的构建及运行基本上是依据国际通行规则进行的，这种对国际规则、国际惯例的主动参照，甚至遵守，使得开发区获得了国际的认可，同时更是开发区"依法治区"的最大特色。
（三）开发区对接国际规则和惯例实证评析--苏州工业园的中新合作。
苏州工业园区于1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动，行政区域面积288平方公里，户籍人口30万，其中，中新合作开发区规划面积80平方公里。作为中新两国政府间重要的合作项目，苏州工业园区的开发建设一直得到了党中央、国务院的亲切关怀和高度重视。多年来，在中新合作双方的共同努力下，园区开发建设一直保持着持续快速健康的发展态势。为了推进苏州工业园区的顺利发展，中新双方建立了三个层面的领导和工作机构。第一层面是中新两国政府联合协调理事会，负责协调苏州工业园区开发建设和借鉴新加坡经验工作中的重大问题。由两国副总理担任理事会共同主席。我国国家发改委、科技部、商务部、财政部、外交部、建设部、国土资源部、海关总署和新加坡内阁有关部门及江苏省政府和苏州市政府的负责人为理事会成员。 第二层面是中新双边工作委员会，由苏州市市长和新加坡裕廊镇管理局主席共同主持，苏州市政府和园区管委会及新加坡有关部门和机构负责人组成。双方定期召开会议，就开发建设中的重要问题和借鉴新加坡经验工作进行协商，向理事会双方主席报告工作。第三层面是联络机构，由新加坡贸工部软件项目办公室和苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室负责日常联络工作。经国务院批准，园区可以结合国情，自主地、有选择地借鉴新加坡经验，包括城市规划建设管理、经济发展和公共行政管理方面适用于我国的经验，从而加快建立起既符合社会主义市场经济要求，又与国际经济发展相适应的管理体制和运作机制。
苏州工业园区结合中国国情，借鉴新加坡经验工作，采取先易后难，循序渐进的办法，分三个层次进行：
第一个层次是新加坡城市规划、建设和管理的经验，主要体现在城市发展的近期和远景规划，土地的开发和利用，基础设施和生活服务设施的建设和管理，环境保护与治理，信息的收集、处理和应用，吸收外资的宣传、招商网络组织、营销方式和鼓励措施等。
第二个层次是经济发展和管理方面的经验，主要是指新加坡政府有关机构在建设和管理裕廊工业镇的过程中，调控市场经济的经验，以及在经济活动中有序竞争、相互合作的做法。
第三个层次是公共管理和社会保障机制方面的经验。苏州工业园区在全面贯彻党和国家关于建立健全社会主义的民主法制，加强廉政建设和社会主义精神文明建设的同时，结合国情，有选择地加以借鉴吸取。
苏州工业园区管委会借鉴新加坡经验工作与时俱进，不断取得新的成果，共编制实施了近50项管理办法和实施细则。这些新的管理规章具有以下特点：
--借鉴新加坡经验，树立明确的依法治园指导思想；
--坚持借鉴外来经验与本国国情的有机结合；
--坚持在现行国家法律体系的框架下，借鉴新加坡经验中的适用部分；
--注重可操作性，加强执行力度，真正做到"管得严"；
--高度重视编制质量，吸收专家、学者参加编制过程。
14年来，苏州工业园区坚持自主地、有选择地借鉴新加坡成功经验。累计派出2000多人次赴新加坡学习培训，先后编制实施了80余项新的管理办法和实施细则，初步建立了"公开、公正、公平"透明规范的管理体制，构建起了"精简、统一、高效"的服务型政府机构。园区牢固树立"亲商、亲民"的理念，率先在全国开展多项"先行先试"改革探索，实现了"管理主体和开发主体政企分离"、"充分授权的一站式服务体系"、"本级财政零费率"、"SZV空陆、陆空双向联运"、"预筹积累式公积金"等体制机制方面的多项新突破。[2]
二、开发区法治秩序的构建与发展
依法治区的最终实现，必然需要通过建立一整套制度体系加以明确规范并经过长时期的有效运行的机制保障才能达到。开发区在科学发展的实践中一贯坚持落实国家依法治国的基本方略，突出强调实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督三项基本准则，不仅成为我国改革开放的实验区和先行区，也成为了我国政治管理体制创新的示范区。在开发区的发展过程中，严格遵守、执行国内法也是开发区依法治区的重要特征。
（一）依法构建适应开发区发展的制度体系
1、制度建设的基本原则
在开发区二十多年的发展历程中，依法构建适应开发区发展的制度体系始终是各地开发区发展中的重要事项。开发区的制度建设坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，围绕全面建设和谐开发区的奋斗目标，按照科学发展观的要求，在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视社会管理、公共服务方面的立法，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的制度建设，特别要做好应对各种突发事件、保障农民权益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的制度建设。
各开发区在制度建设中很好地把握了以下几点基本原则：
一是坚持党的领导。把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，把党的方针政策通过法定程序变为法律法规，成为政府管理经济、文化和社会事务的法律依据。
二是坚持以人为本。着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境。
三是坚持改革创新。各个层次的规范性文件既保持了相对稳定性，又适应了形势要求适时修改完善，努力做到制度建设进程与改革和发展进程相适应。
四是坚持法制统一。严格按照法定的权限和程序建章立制。规范性文件不得与宪法、法律以及地方性法规和规章相抵触；规范性文件之间也不能相互矛盾，不能政出多门，更不能各自为政。
2、制度建设的决策机制
开发区虽然不是组织法上的行政主体，但作为地方性法规授权的具有一定社会事务管理职能的组织，在制度建设中，一般都是按照行政机关制度建设模式进行。
一是完善决策机制，合理界定决策权限，逐步建立以开发区管委会为主体，公众参与、专家论证和管委会决定相结合的行政决策机制，提高政策决策的科学化、民主化、制度化水平。
二是完善行政决策程序，坚持重大问题必须集体决策、专家咨询论证、法制机构合法性审查、社会公示和听证制度，重大行政决策实施前必须要经过政府法制机构的合法性审查，最大限度的减少决策失误。
三是建立决策责任追究制度，对因决策失误造成严重后果的，按照权责一致、客观公正的原则，追究有关人员的责任。
四是进一步强化政府公共服务功能，围绕管委会中心工作，在加强经济调节、市场监管制度建设的同时，进一步重视社会管理和公共服务的制度建设，努力提高制度建设质量，为经济社会又好又快发展提供制度保障。
相比较行政区域内的各级政府，开发区的行政管理更为精简、高效。精简高效的政府管理大大削减了大小"衙门"，也大大化解减少了审批环节，"一个窗口对外"、"一站式"办公、"一条龙"服务等，已在全国广泛推行；"亲商、安商、富商"的区域文化，得到了投资者的丰厚回报。广州开发区的"四区合一"、大连开发区的行政"绿色通道"、青岛开发区的"零费区"建设等行政管理制度设计与运行，赢得中外投资者的普遍称赞。
（二）依法规范开发区各类主体行政执法行为
尽管开发区本质上是经济功能区，但根据各地法规或规章授权以及其他行政机关的委托，行政执法依然是开发区的重要工作。各开发区在行政执法中，按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，从体制、机制和队伍建设等方面入手，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法，树立了开发区行政执法良好的形象。
1、完善行政执法体制
深化行政执法体制改革，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，既是行政机关依法行政的基本要求，也是开发区依法行政的应然之义。各开发区在地方政府及其行政部门的支持下，结合实际，基本都建立了适合本开发区发展需要的行政执法体制。有的开发区甚至将地方行政机关正在试行的相对集中行政处罚权制度也推行到开发区的行政执法体制改革之中。如：青岛、合肥等开发区都在各自省级行政区内率先实行了城市管理综合行政执法体制改革。合肥开发区成立了城市管理综合行政执法分局，行使市容、规划、市政、绿化的全部和环保、交通、工商的部分行政处罚权，推进了开发区城管执法工作步入良性循环的轨道。实行城市管理综合行政执法，明确了开发区执法主体的法律地位，解决了过去行政执法中存在的多头管理、责任不清、交叉扯皮现象，打造了一支专业化的行政执法队伍，强化了文明执法、依法执法，有效提升了开发区行政执法效能，有力地维护了开发区投资环境。
2、推行行政执法责任制
行政执法责任制是一种以责任制约权力的机制，体现了行政执法活动中主体权力和责任的统一。行政执法责任制把责任分解到执法人员个体，将执法人员手中的行政权力是否依法运用与执法人员个人利益紧密挂钩，使其无论从国家利益、行政机关自身利益、执法人员的个人利益考虑，都不得违法行使行政权力。行政执法责任制作为一种新型的行政法律制度，是有一系列制度体系所构成的，核心内容是责任及责任承担的制度化，强调行使行政职权的权力与遵守行使行政权力所承担的责任的对称性和一致性。在行政执法责任制诸多制度中，最主要的有行政执法公开明示制度、行政过错责任追究制度和行政执法评议考核制度。
2007年度，各开发区按照国家及所在省、市推行行政执法责任制的有关要求和规定，基本都建立起了本区域内的行政执法责任制。综合各开发区，有如下一些较为有效的做法：
一是行政执法单位要按照执法依据的梳理结果，结合部门内设执法机构和执法岗位的配置，对行政执法主体的职责、权限分解到每个具体执法机构和执法岗位。
二是实行行政执法过错责任追究制。加强行政执法责任制相关制度建设，完善责任追究办法，健全并落实定期报告、案卷评查、行政执法评议考核、投诉举报等制度，实行重大案件的协调、重大处罚的听证、备案、重大行政行为的报告等制度，及时发现并纠正违法或不当的执法行为。
三是重视行政执法的评议考核。将推行行政执法责任制情况纳入年终考核，考核评议结果作为部门单位评先树优的重要依据。
四是在巩固发展相对集中行政处罚权体制改革成果的基础上，将工作重点转移到规范和完善执法程序、执法文书以及进一步规范行政处罚裁量权等相关制度上来。
3、提升执法人员的依法行政意识，提高开发区行政执法水平
建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平的基本保证。强化行政执法队伍教育管理，狠抓执法队伍素质建设，加强队员业务、相关法律以及执法工作培训学习，提高行政效率和工作透明度，增强队伍的执法业务水平。各开发区均建立了执法人员法律学习培训制度，定期组织执法人员进行业务和知识更新培训，确保执法人员能够熟练运用通用法律知识和专业法律知识。认真搞好队伍的勤政廉洁工作，增强防范意识，做到公开、公平、公正执法。
（三）完善开发区依法行政的监督制度体系
没有监督的权力必然导致错位。开发区在构建促进依法治区的各类运行制度的同时，更注重对所构建的各类制度运行中、运行后的监督，并逐步建立了相对完善的监督制度体系。
1、健全行政决策监督和责任追究制度
这是实行依法决策、科学决策、民主决策的重要保障，有利于行政决策机关和决策人员审慎决策，防止决策的随意性和减少决策失误。完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。明确决策权限，完善和遵守行政决策程序，坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度。按照"谁决策、谁负责"的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者的责任。
2、健全保障行政行为依法行使的责任制度
一是完善对规范性文件、政策措施的监督机制，各开发区基本都建立了规范性文件发布后报送所在市政府备案的制度，做到有错必纠。依法建立公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的处理机制和办法。探索拓宽公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。完善群众举报违法行为的制度。研究建立对新闻媒体反映的问题进行调查、核实，并依法及时作出处理的工作机制。
二是完善以行政复议为主要内容的内部层级监督机制。行政复议制度是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。各开发区根据行政复议法的有关规定，完善了本区域的行政复议程序和工作制度，加强行政复议机制的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质，做好行政复议工作。
3、强化审计、监察等专门监督，建立健全经常性监督体制
各开发区内设审计、监察等部门，建立了经常性的监督机制，加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目、重点国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，及时发现问题，并依法处理。加强对开发区各部门具体行政行为的监督，重点围绕政府投资项目招标投标、经营性土地使用权出让、政府采购以及群众关心的热点、难点问题，加强监察和专项检查力度。围绕建立公共财政体系，规范财政财务管理，重点对政府投资的城市基础设施重点建设项目、预算执行情况，以及重点专项资金使用情况进行审计。监察部门加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。
开发区通过坚持依法治区，严格依法行政，在开发区较为超前地营造了与国际规则和国际惯例对接的公开、透明、规范的行政环境，从而提高了开发区投资环境的竞争力。
[1]、参见邓力平、唐永红主编：《经济全球化WTO与中国特殊经济区再发展》，厦门大学出版社，P31 ；中国加入WTO法律文件之一《中国加入工作组报告书》导语部分等。
[2]、参见：《苏州工业园区创建的前前后后--献给改革开放30周年》，《新华日报》2008年8月6日报道。
（本文是博主对中国经济技术开发区依法行政发展状态的简要梳理，仅属个人研究爱好。）